编者按：现将全国人大法律委员会主任杨景宇在3月25日中宣部等五部委举行的学习宪法报告会上所作报告的第三部分内容予以刊发，供学习参阅。

深刻领会宪法修正案的内容

牢牢把握这次修改宪法的重点

杨景宇

按照中央确定的这次修改宪法总的原则和工作方针形成的中央《建议》和十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，体现了中央确定的这次修改宪法的重点，主要是把党的十六大确定的重大理论观点和重大方针政策写入宪法。

1．确立“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位  

宪法修正案将宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”，并将“沿着建设有中国特色社会主义的道路”修改为“沿着中国特色社会主义道路”。“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论是一脉相承而又与时俱进的科学体系，是马克思主义在中国发展的最新成果，是面向二十一世纪的中国化的马克思主义，是引导全党全国人民为实现新世纪新阶段的发展目标和宏伟蓝图而奋斗的根本指针。把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道写入宪法，确立其在国家政治和社会生活中的指导地位，反映了全党全国人民的共同意愿，体现了党的主张和人民意志的统一，为全党全国人民在新世纪新阶段继续团结奋斗提供了共同的思想基础，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

这里需要说明一点。在征求意见过程中，各地方、各部门、各方面普遍要求在宪法中把“三个代表”重要思想确定为国家的指导思想。同时，对“三个代表”重要思想在宪法中如何表述，也曾有过不同的意见和建议，比如：有的建议把“三个代表”具体表述出来；有的建议去掉“三个代表”的引号，直接表述为“三个代表重要思想”；有的建议去掉“重要”二字，表述为“三个代表思想”，等等。经研究认为，“三个代表”重要思想作为一个完整的科学体系，已经约定俗成，成为一个专用名词，并已深人人心，对“三个代表”可以不作具体表述。党章的表述就是“三个代表”重要思想，宪法的表述还是与党章的表述相一致为好，以免引起不必要的歧义。

 2．增加推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展的内容

宪法修正案在宪法序言第七自然段中“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化”之后，增加“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的内容。党的十六大提出“不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”，反映了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化，体现了全面、协调、可持续的科学发展观，既是对社会主义文明内涵的极大丰富，又是对社会主义现代化建设理论的重大发展，具有重要意义。把“三个文明”及其相互关系写入宪法，并同这一自然段中确定的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”的社会主义现代化建设总目标紧密相连，不仅意思比较连贯、逻辑比较严谨，而且为“三个文明”协调发展提供了宪法保障。

3．在统一战线的表述中增加社会主义事业的建设者

宪法序言第十自然段第一句明确规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”随着改革的深化、开放的扩大和经济社会的发展，我国的统一战线不断扩大。党的十六大明确提出，在社会变革中出现的新的社会阶层“都是中国特色社会主义事业的建设者”。据此，宪法修正案在宪法关于统一战线的表述中增加“社会主义事业的建设者”，将宪法序言这一自然段第二句关于统一战线的表述修改为：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”这样修改，需要说明三点：一是，“全体社会主义劳动者”是一个特定的政治概念，指的是包括知识分子在内的工人阶级、广大农民，他们是统一战线中的基本力量。二是，按照宪法修正案的规定，现阶段我国统一战线是包括“劳动者”、“建设者”和两种“爱国者”的广泛政治联盟。内涵界定科学清晰。社会主义劳动者，是包括知识分子在内的工人阶级、广大农民；社会主义事业的建设者，包括了社会主义劳动者和在社会变革中出现的新的社会阶层；拥护社会主义的爱国者，包括又不限于全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者；拥护祖国统一的爱国者，包括又不限于全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者。组成统一战线的几个方面的内涵一层比一层更广泛，它由两个广泛的政治联盟组成，一个是由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者和拥护社会主义的爱国者组成的以社会主义为政治基础的联盟，一个是由包括港澳台同胞和海外侨胞在内的以爱国和拥护祖国统一为政治基础的联盟。三是，在统一战线中增加“社会主义事业的建设者”，有利于团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，不断为中华民族的伟大复兴增添新力量。

4．完善土地征用制度

宪法修正案将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这样修改，主要的考虑是：征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。宪法第十条第三款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的土地管理法，没有区分上述两种不同情形，统称“征用”。从实际内容看，土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，区分征收和征用两种不同情形是必要的。

5．进一步明确国家对发展非公有制经济的方针

在社会主义初级阶段，国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。作为社会主义市场经济重要组成部分的个体、私营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业、活跃市场等方面的重要作用日益显现。根据党的十六大关于“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，“依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展”的精神，宪法修正案将宪法第十一条第二款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”这样修改，全面、准确地体现了党的十六大关于对非公有制经济既鼓励、支持、引导，又依法监督、管理，以促进非公有制经济健康发展的精神；也反映了我国社会主义初级阶段基本经济制度的实际情况，符合生产力发展的客观要求。··

6．完善对私有财产保护的规定

我国改革开放以来，随着经济发展和人民生活水平提高，公民拥有的私人财产普遍有了不同程度的增加，特别是越来越多的公民有了私人的生产资料，群众对用法律保护自己的财产有了更加迫切的要求。根据党的十六大关于“完善保护私人财产的法律制度”的精神，宪法修正案将宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这样修改，主要基于三点考虑：一是，进一步明确国家对全体公民的合法的私有财产都给予保护，保护范围既包括生活资料，又包括生产资料。二是，用“财产权”代替原条文中的“所有权”，在权利含意上更加准确、全面。三是，我国几个现行法律根据不同情况已经作出了征收或者征用的规定，在宪法中增加规定对私有财产的征收、征用制度，有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系，许多国家的宪法都有类似的规定。

 这里需要说明一点：在征求意见过程中，有的建议对宪法第十二条(关于保护公共财产)和第十三条(关于保护私有财产)统筹考虑，按照对公私财产给予同等保护的原则加以修改。有的建议删去宪法第十二条第一款“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”中的“神圣”二字。经研究认为，一九九二年宪法规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，有当时特殊的历史背景，就是“文化大革命”中“打、砸、抢”横行，致使社会主义的公共财产遭受严重损失，令人痛心。总结这一沉痛教训，在宪法中用了“神圣”这个强调性的用语，主要基于两点考虑：一是社会主义的公共财产关系全体人民的共同利益，它的权利主体是人格化的“国家”，因而这种权利的归属通常不象私有财产的归属那样明晰，在现实生活中也就往往最容易受到侵犯，所谓“大家拿，拿大家”；二是有些重要的公共财产，如国家对领空、领海和毗连区、专属经济区和大陆架的权益等，是同国家主权紧密相连的，国家主权神圣不可侵犯的原则当然不容置疑。因此，对“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”这一规定还是不作改动为好，以免引起不必要的猜疑和争论。

7．增加建立健全社会保障制度的规定

根据党的十六大精神，宪法修正案在宪法第十四条中增加一款，作为第四款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”社会保障直接关系广大人民群众的切身利益。建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容，是发展社会主义市场经济的客观要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

8．增加尊重和保障人权的规定

宪法修正案在宪法第二章“公民的基本权利和义务”头一条即第三十三条中增加一款，作为第三款：“国家尊重和保障人权。”这样修改，主要基于三点考虑：一是，尊重和保障人权是我们党和国家的一贯方针，这次把它写入宪法，可以进一步为贯彻执行这一方针提供宪法保障。二是，党的十五大、十六大都明确地提出了“尊重和保障人权”。在宪法中作出尊重和保障人权的宣示，体现了社会主义制度的本质要求，有利于推进我国社会主义人权事业的发展，有利于我们在国际人权事业中进行交流和合作。三是，将“国家尊重和保障人权”写在“公民的基本权利和义务”一章头一条，把人权与公民基本权利联系在一起，有利于按照“尊重和保障人权”的原则，进一步加强对公民基本权利的保护。这里，需要说明：(1)人权的概念确实比公民权利要宽，包括了在华的外国人的合法权利。宪法第三十二条对保护在华外国人的合法权利已经另行作了专门规定。在这个前提下，我国宪法和法律保护的人权与公民权利应该说是一致的。(2)人权在现实生活中是在具体的法律关系中体现出来的。随着经济社会发展，在具体法律关系中体现出来的人权才有可能逐步扩大、落到实处，它受到法律保护的力度也才可能不断增强。因此，一个国家每个时期人权的基本内容总是表现为宪法和法律列明的公民权利，体现出人权与公民权利的一致性。借鉴国外的经验，无论美国的人权法案，还是法国的人权与公民权利宣言，都是采取列举具体权利的方式的。同样，我国尊重和保障人权，它的基本内涵也是宪法规定的公民基本权利。(3)“保障人权”之前可以不加“依法”二字。宪法第三十三条最后一款明确规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这个规定已经体现了公民依法享有权利和履行义务相统一的原则。

9．完善全国人民代表大会组成的规定

宪法修正案在宪法第五十九条第一款关于全国人民代表大会组成的规定中增加“特别行政区”，将这一款修改为：  “全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”在香港、澳门回归祖国后，作这样的修改，符合全国人民代表大会组成的实际情况。   

10．关于紧急状态的规定 

宪法对“戒严”作了规定，但没有规定“紧急状态”。戒严法根据宪法，规定戒严是“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时”采取的一种非常措施。总结去年抗击非典的经验教训，并借鉴国际上的普遍做法，需要完善应对严重自然灾害、突发公共卫生事件、人为重大事故等紧急状态的法律制度。现行的防洪法、防震减灾法、传染病防治法等单行法律中规定的措施，实际上也是在不同的紧急状态下采取的不同的非常措施。在紧急状态下采取的非常措施，通常要对公民的权利和自由不同程度地加以限制，这是维护最广大人民的根本利益所必需的。多数国家宪法中都有关于“紧急状态”的规定。因此，宪法修正案将宪法第六十七条规定的全国人大常委会职权第二十项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，并相应地将宪法第八十条规定的中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定“发布戒严令”修改为“宣布进入紧急状态”；将宪法第八十九条规定的国务院职权第十六项“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”修改为“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。这样修改，“紧急状态”包括“戒严”又不限于“戒严”，适用范围更宽，既便于应对各种紧急状态，也同国际上通行的做法相—致。  

11．关于国家主席职权的规定

宪法修正案将宪法第八十一条中“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节”修改为“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节”。作这样的规定，主要的考虑是：当今世界，元首外交是国际交往中的一种重要形式，需要在宪法中对此留有空间。

12．修改乡镇政权任期的规定

宪法修正案把乡、镇人大的任期由三年改为五年，将宪法第九十八条“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为：“地方各级人民代表大会每届任期五年。”这样修改，各级人大任期一致，有利于协调各级经济社会发展规划、计划和人事安排。

 13．增加对国歌的规定 

宪法修正案将宪法第四章的章名“国旗、国徽、首都”修改为“国旗、国歌、国徽、首都”；在这一章第一百三十六条中增加一款，作为第二款：“中华人民共和国国歌是《义勇军进行曲》。”国歌与国旗、国徽—样，是国家的象征。赋予国歌的宪法地位，有利于维护国歌的权威性和稳定性，增强全国各族人民的国家认同感和国家荣誉感。

此外，在征求意见过程中，—些地方、部门和专家还提出了其他一些意见和建议。经过反复认真研究，没有采纳这些意见和建议，大体上有以下几种情况：

一是，宪法已有规定，不宜改动的。主要是关于增加宪法实施监督机制的建议，有的主张设立同全国人大常委会并列的宪法委员会，有的主张设立宪法法院，有的主张设立专门委员会性质的宪法监督委员会。经研究认为，宪法已经明确赋予全国人大和全国人大常委会监督宪法实施的职权。立法法对行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例违反宪法、法律的审查，作了具体规定。我们这种宪法实施监督机制体现了全国人大是最高国家权力机关，代表全国各族人民统一行使国家权力，是符合我国国情的。因此，对宪法确定的宪法实施监督机制不宜改动。

二是，宪法对有关内容已有具体规定，可以不作修改的。主要是：关于将科教兴国战略和可持续发展战略写入宪法的建议。经研究认为，宪法第十九条(关于发展教育事业)、第二十条(关于发展科学技术)和第九条(关于自然资源合理利用)、第十条(关于土地合理利用)、第二十五条(关于人口增长与经济、社会发展相适应)、第二十六条(关于环境、生态保护)已经分别体现了科教兴国和可持续发展的内容和要求，可以不作修改。

关于将依法治国和以德治国相结合写入宪法的建议。经研究认为，党的十六大报告和党章都是把“依法治国和以德治国相结合”写在社会主义精神文明建设一段中的，宪法第二十四条对社会主义精神文明建设已经作了比较充分的规定，体现了以德治国的内容和要求，可以不作修改。

三是，意见虽然比较集中，但宪法可以不作规定的。主要是关于将全面建设小康社会写入宪法序言第七自然段的建议。经研究认为，宪法序言第七自然段规定的是国家在社会主义初级阶段的根本任务和为实现这一根本任务所确定的基本原则、基本方针，而全面建设小康社会作为本世纪头二十年的阶段性目标和战略部署，以在国民经济和社会发展中长期规划中规定为宜，宪法可以不作规定。

四是，有关法律已经明确作出规定，宪法可以不增加规定的。主要是：

关于将较大的市的立法权写入宪法的建议。经研究认为，地方组织法和立法法对此已经作了明确规定，宪法可以不再规定。   

关于将公正审判原则写入宪法的建议。经研究认为，刑法和刑事诉讼法已有一系列体现公正审判原则的规定，宪法可以不再规定。

五是，意见分歧较大，写入宪法的条件尚不成熟的。主要是关于将迁徙自由、罢工自由、知情权等公民权利写入宪法的建议。经研究认为：(1)宪法不规定迁徙自由，并不等于公民没有迁徙自由。但要真正实现迁徙自由，一定要有必要的物质条件作保障。目前，我国经济发展水平还比较低，农村人口多，城乡差距还比较大，农民生活保障主要还是靠土地。如果现在就在宪法中规定迁徙自由，城市就业、教育、公用设施建设以及社会保障难以适应。尤其是农民如果盲目涌入城市，失去了土地，社会保障又跟不上，将会造成严重社会问题。(2)宪法没有规定罢工自由，并不等于禁止罢工。按照有关法律规定，工人可以通过多种途径和形式，维护自己的合法权益。罢工往往涉及公共利益，比如航空业、通讯业等社会公用事业的工人如果罢工，社会就会瘫痪。从国外宪法看，英、美、法、德等国家的宪法都没有规定罢工自由。  (3)随着现代社会的发展和群众参与意识的增强，公民的知情权很重要，党和国家也一直在推进政务公开。但是，这个问题比较复杂，需要界定清楚知情权的范围，正确处理保守国家秘密和信息公开的关系，还需要进一步研究。许多国家的宪法对知情权并没有作规定。