渔业局李彦亮

加强制度建设是推动党的作风建设的根本保证,抓住了制度建设，就抓住了加强和改进党的作风建设的根本。强调通过制度建设来推动党的作风建设,落实“八个坚持、八个反对”,是十五届六中全会《决定》的显著特点。邓小平同志强调,“制度问题不解决,思想作风问题也就解决不了,制度好可以使坏人无法任意横行, 制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。”江泽民同志明确指出,“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。对党内已经确定的制度要严格执行,同时要根据实践的发展,不断健全各项制度,形成一套从严治党的制度机制。”深刻认识制度建设在党风廉政建设中的作用,具有十分重要的指导意义。

一、 制度建设的客观必要性

    （一）现代市场经济是法制经济、制度经济制度是市场经济的基础与灵魂,市场主体在各种制度的引导、规范、控制和保护下活动,构成有序竞争、高效运行的市场经济整体。改革开放以来,我们在引进国外的先进设备、先进科学技术的同时, 也学习、借鉴他们的管理经验。 邓小平同志把市场经济从资本主义经济方式下剥离出来,让它与社会主义制度“嫁接”,使其成为发展社会主义经济的一种经济形态。党的十四大以邓小平理论为指导,确定中国经济体制改革的目标就是建立社会主义市场经济。尽管我们确立的是社会主义市场经济,是坚持以公有制为主体,多种经济成分共同发展, 以按劳分配为主体,允许其他分配方式同时存在的基本经济制度, 与资本主义市场经济、 资本主义经济制度有本质的区别,有明显的界限。但是,就市场配置社会资源、市场竞争法则等市场运行方式而论,两者基本雷同。所以,我国的市场经济也必须是法制经济,是制度经济, 必须有健全和完善的法规和制度作保障。

（二）改革是新旧体制交替过程，最终是制度建设问题改革实际是对旧制度的修正与废除,对新制度的确立与完善。我国进行的经济体制改革,就是对不适应生产力发展需要、制约生产力发展的生产关系及相应的上层建筑进行调整,使其适应生产力发展的需要，成为促进生产力发展的积极因素。调整生产关系及相应的上层建筑就是对计划经济体制时期的各项规章制度进行评判,对适应生产力发展的规章制度进行保留,加以修正,使其更加适应生产力发展的需要,对生产力的发展起着巨大的促进作用；对不适应生产力发展需要的规章制度进行全面废除,在广泛调查研究的基础上,制定与生产力发展相适应的新的规章制度。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的确立与发展,旧的规章制度不断废除，各种新的规章制度相应确立。实际上，旧制度废除与新制度建立有一个过程，在改革中我们已经废除了许许多多不适应生产力发展需要的旧的规章制度，但新的规章制度尚未确立，出现制度空缺。这就是我们通常所说的无法可依，无章可循。由此可见，制度建设非常紧迫，需要我们把制度建设摆上更重要的位置，倾注更多的精力。

另外，我们要建立的社会主义市场经济是一个新的领域，进入新的经济领域，首要的任务是建立相应的规章制度。一个部门新增设一个单位是这样，一个企业新增设一个部门也是这样，一个国家新建立一个经济领域同样是这样，必须把制度建设放在首位。

（三）共产党员个人身份的多面性决定必须建立与完善权力制约机制中国共产党是中国人民利益的忠实代表，中国共产党没有为自己谋取利益的权力，只有全心全意为人民服务的义务。但是，就一个党员个人来讲，他又是人民群众中的一员，尽管他区别于普通老百姓，也同样享受中国共产党为全国人民谋利益的份额。就是说，中国共产党的每一个成员，既是为全国人民谋取利益的义务者，同时作为全国人民的一员又是受益者。事实上，因为党员干部处于多种权力和义务的交汇之中，充当着多种社会角色。以处级干部为例，作为一名处长，分管农业、农村经济工作的一个方面，掌握着一定的权力，有为农业可持续发展和为广大农民谋取利益的义务。但是，他同时又是农业部的一名职工、一名处级干部，享有农业部一般职工、处级干部享有的住房、医疗卫生、工资劳保等福利待遇；他作为一位消费者，到市场购买商品，享有一般普通消费者应有的权力；等等。党员个人身份的多面性，决定他们在不同时间、不同地点有着不同的面孔。当一个党员的权力、义务与其自身利益发生矛盾冲突时，这就是我们常说的个人利益与集体利益发生矛盾时，他的党员身份即党员的权力与义务要求其维护社会整体利益，他的人民群众中普通一员的身份，决定他要去维护自己的个人利益。如果，此时党员的面孔在时空上错位，他就会把尽义务的权力转变为维护自己个人利益的权力，从而导致以权谋私。所以，必须健全各项规章制度，对党员的各种身份及其行为进行严格界定与规范。

二、 制度建设是加强党风廉政建设的治本举措

（一）制度是要求共同遵守的办事规则,它是客观的判断尺度,也是人们的行为准则党风廉政建设,既要解决思想问题,也要解决制度问题。在搞好思想教育的同时,用制度规范党员干部的言行,使之有章可循、有规可守,铲除滋生腐败的土壤和条件，把为政不廉的问题减少到最低程度, 也是治本的有效措施。实践证明，好的制度，一方面可以使党员干部在宪法和法律允许的范围内活动，很好地用党纪国法调整和约束自己的言行；另一方面可以保证国家机关及其工作人员既能有效地行使权力，也能制止超越、滥用职权对权力的非规范化运作。许多令人触目惊心的违法违纪案件说明，少数党员干部之所以能够贪赃枉法，任意挥霍国家资财，给党和人民的利益造成严重损失，不仅仅是违法犯罪分子思想道德低下，也暴露出由于制度不健全或制度执行不严格的问题，给予了腐败分子可乘之机。腐败分子胡长清在剖析自己犯罪根源时说的“牛栏里关猫，进出自由”这句话，不能不引起我们深刻的警醒和反思。

（二）制度公开、强制、稳定的特殊性，决定其是党风廉政建设的治本措施邓小平同志强调：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。” 邓小平同志还深刻指出，党之所以犯严重错误，不能只从领导人的思想作风中去找原因，更重要的原因是党和国家的领导制度中存在弊端。他郑重告诫全党：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。”制度建设之所以能够达到如此功能，这完全是制度本身的特殊性决定的。一是制度具有公开性。制度一旦制定执行，就要在一定范围内公布，公布制度是一种最好的防腐剂。人们可以了解制度内容，知道应该做什么，不允许做什么，就会对不良行为的发生起到积极的预防作用，产生免疫力。二是制度具有强制性。制度不同于思想教育，思想教育只能是说理，不能强制，而制度规定了的事情就必须执行，它对任何人都有约束力，无论谁违反了制度，都要受到批评乃至给予相应的纪律法律处置。三是制度具有稳定性。制度的规定不同于个人意见，它不因领导人的变更而改变，不因领导的看法和注意力的改变而改变。制度的稳定性，就在于它是集体意志和智慧的体现，它是一种个人力量无法抗拒的组织行为。

（三）健全的制度保障机制是加强党风廉政建设的关键环节制度保障机制同样是制度，是保障制度实施、制度落到实处的制度。制度建设、党纪条规的制定，其归宿是确保党风廉政建设得以顺利地开展。然而，倘若缺少制度的保障机制，势必形成执行不执行一个样，执行好坏一个样，必会造成有章不循、“闯红灯”、“越线”的混杂局面。因此，在制度建设的同时要全力维护制度的严肃性，切实加强对制度执行情况的监督检查，建立健全定期和不定期的监督检查、抽查制度。同时还要结合党内民主生活会、年终总结、干部述职、考核，检查党风廉政制度执行情况。要建立严格的奖惩制度，对于执行好的单位和个人要给予一定形式的表彰，对于违反制度规定的要毫不姑息地批评乃至追究责任。

三、加快权力运行机制和制度建设，

从根本上预防和治理腐败党的十五届六中全会《决定》明确指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措”。要从根本上预防和治理腐败，迫切需要我们下大力气来改革和完善权力运行机制和制度。

（一）完善适度分解权力的制衡机制，建立制约权力的规章制度要科学地分解权力，改变过分集中、个人或少数人说了算的现象，不同的权力应当由不同的部门、机构、岗位行使；权力结构必须合理，要体现以权力制约权力的原则，不同的权力之间能够起到相互制约和监督的作用；权力的配置要科学，要改变现行体制中职权交叉、权力与责任分离等不合理现象，形成分工明确、责权统一的权力体制；权力的运行程序要严密，改变权力部门之间相互推诿扯皮的不正常状况，使不同的权力机构之间既相互与配合，又相与制约，保证正确运行。

根据《决定》的要求，当前应从五个方面入手。一是改革现行的行政审批制度。建立健全公开透明的行政审批制度，取消不适应社会主义市场经济要求的行政审批项目，审批项目要公开程序，审批程序的不同环节要互相制约。二是深化财税、金融体制改革，规范财经秩序，加强资金监管。实行部门预算，从体制上改变资金管理混乱的局面；实行国库集中收付制度，防止国家专项资金流失；规范行政收费行为，取消各种不合理的收费；行政事业费要严格实行“收支两条线”的管理；改革投资、融资和金融管理制度，规范投资、金融行为。三是推行和完善政府采购、招投标制度。按照公开、公平、竞争的原则，规范和严密的程序，杜绝以权谋私现象的发生。四是完善决策制度，避免因为重大改革措施、决策不科学、不严密，给腐败分子有机可乘。五是强化党风建设廉政建设责任制，对重大案件要重点查处，对发生重大案件不及时查处的地方和单位，不仅要追究直接责任人的责任，还要追究有关领导的责任。

（二）建立完善民主监督制度党员和群众能否有效地监督权力，是防止腐败的关键。建立有效的民主监督制度是我们面临的重要任务。在党内,要建立健全民主监督制度和监督程序,健全定期报告工作制度，廉洁从政制度，巡视制度，党纪检查制度等；在社会上，要积极加强民主政治建设，进一步推进政务公开、厂务公开、村务公开等民主形式和民主评议、质询听证等制度。要通过多种渠道和制度确保党员和人民群众在党和国家生活中的主体地位和民主权利，通过党内监督与群众监督、民主党派监督、舆论监督和法律监督等，把权力置于人民群众的广泛监督之下。

（三）加大推行权力运行法制化的力度依法治国是我们党的方针。它要求党的执政方式从“政策治国”转到依法执政的轨道上，国家权力运作方式要以法律为依据，严格依照法律来办事。法不仅仅是管老百姓的，它首先是用来约束掌权者的。当前，依法治国的重点是依法治官、依法治权，消除和规范不受法律限制的权力。权力活动不是任意行为，未经授权，不能自设权力；超越权限的权力行为没有法律效率；滥用权力，侵害了公民权利，任何人、任何组织、任何机构都要遵循法律至上的原则，法律面前无特权。一切违法行为都必须追究法律责任。对于敢于以身试法、以权谋私的人，不论职位有多高，权力有多大，都要一视同仁地追究法律责任。