人事劳动司梁田庚

根据部党组的总体部署，以及杜部长关于学习贯彻“七一”讲话和六中全会精神的要求，最近一段时间我认真学习了两个重要文献，以及曾庆红同志、杜青林部长贯彻六中全会的辅导讲话和有关材料。深感这些年党的建设有了很大的加强，特别是在作风建设上，目标明确、思路清晰、措施有力。这是江泽民同志“治国必先治党，治党务必从严”重要思想的体现;是中央领导集体高瞻远瞩、励精图治的重大举措和丰硕成果。

杜部长对我部需要解决的突出问题讲得很具体，要求也很明确，就是“五个围绕”。其中，围绕转变职能转变作风和人事劳动工作的关系最密切，所以，司里把这个问题列为2001年第三次中心组学习的主题。我也想就这个问题谈点个人的学习思考和体会。

一、关于转变职能与政府定位问题的思考

无论是在公共管理活动还是反腐案例中都不难发现，国家利益部门化，部门利益法制化，行政权力寻租化的问题已经一定程度上存在。因此，转变职能、加强监督乃是一项非常紧迫的任务。

当前，转变职能面临的形势，概括起来是三句话：一是转变职能的呼声很高。办事程序不规范，环节、关卡重叠，效率低下，审批项目过多，企业外部环境恶劣，有的项目申办要盖100多个图章，耗时旷日，管理部门和办事机构吃拿卡要，雁过拔毛。政府也因忙忙碌碌、事务缠身，难以腾出时间和精力来研究和处理一些重大问题，既降低了工作效率，也降低了政府的层次。所以，包括政府本身也认为应该转变职能。二是转变职能的阻力不小。从理论上和从抽象的角度来谈转变职能，大家都赞同，都异口同声说必要。可是一具体化就有阻力，取消谁的审批事项都不愿意，都要千方百计找根据，周旋变通，目的还是要“保”。因此，转变职能仍然任重道远。三是准确定位、规范行为是大势所趋。说得具体一点是：科学划分事权、规范政府行为，形成监督机制、提高行政效能是建立社会主义市场经济的必然要求，是不以个人和部门的意志为转移的客观规律。

市场经济最本质的特征是公平公正，依法办事。它要求经济主体地位平等，反对封等级和特权；要求公平竞争，反对垄断；要求法治，反对人治；要求民主，反对专制（专营、专卖）；要求合理分权，反对高度集权。从治理结构的角度来说，分权是有条件的，权力划分的规则和程度受很多因素的制约。分权包括三个方面的含义：中央与地方的分权；政权机构之间的分权；政府与市场的分权（分工）。

（一）关于中央与地方的分权问题与分权相关的一个问题是一体化。在政治学里，一体化是个重要概念。就是说，政府都有追求一体化（或者说是“统一”）的欲望。而一体化又是有条件、有限度的，即要符合“最低管理成本”的原则。用经典的政治学语言来表达，就是“政府一体化的有效管理范围要小于政府控制的范围。” 也就是说，中央政府不可能直接以一体化的或者说是统一的公共行政组织来管理地域辽阔、人口众多的区域，因此，这就要求产生地方政府。以地方政府为主体的内部市场（即区域管理行为），相对于政治经济高度一体化的政府，可以节约管理费用、提高行政效率。所以，分权具有天然的合理性。

但是，由于政府是理性的经济人，也就是说，地方政府的行为目的是区域利益的最大化，即客观上它会选择最有利于自己发展的策略。而这种动机的驱使，往往又导致地方保护主义、诸侯经济的出现，甚至市场分割、政令不通，重复建设、物流不畅，以致连统一市场对发展经济的基本好处也实现不了。所以，对地方政府的行为和权力必须进行约束。这就是中央政府必须进行宏观调控的根本原因，也是分权学说的理论基础。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中讲到：“创造政治制度的能力，也就是创造公共利益的能力。一个拥有高度制度化的管理和程序的社会，更能阐明和实现其公共利益。”

（二）关于政权机构之间的分权问题对政权机构之间分权问题的研究，最具代表性的人物是孟德斯鸠，主要论著是《论法的精神》。孟德斯鸠认为，要保证政治自由，最好的办法是三权分立。即制定法律的权力，应由人民集体享有，由人民选出的代表机关来行使。司法权是惩罚犯罪或裁决私人讼争的权力，应该是独立、超然的，既不为特定的阶级所专有，也不为特定职业的人所专有，应该交给法院和陪审官。行政权即宣战媾和、派遣和接受使节、维护公共安全、防御外敌入侵等方面的权力，应当由君主来行使，但君主必须服从法律。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”即立法权、司法权、行政权既要三权分立，又要相互制约。这就是经典的政权治理结构论，政治学里称之为“三权分立”学说。

适应建立社会主义市场经济的要求，在管理体制上我们无须盲目提倡“三权分立”。但是，加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施，却是必须坚定不移地坚持和推进的。与此同时，还必须按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，切实解决决策层过多、职能交叉、权责脱节和多重多头执法等问题。

（三）关于政府与市场的分工问题关于政府与市场的分工问题，主要观点有：政府对社会经济的发展是不可或缺的，但政府既能促进发展，又能阻碍发展。所以，要建立有效且有限的政府（也就是以市场为基础的政府），才有可能实现繁荣富强；市场优先于政府，要以市场为基础来界定政府；用足市场，慎求政府，在不得不的情况下才求诸政府。

二、关于公共管理改革的方向与要求

在市场经济条件下，政府必须通过深化改革来改善公共管理，提高效能。公共管理改革的方向有三个要点，即市场化、分权化和绩效化。

（一）关于市场化问题市场化表现为两个方面：一方面是政府功能定位的市场化，另一方面是政府公共服务输出的市场化。在经济上，具体体现为放松对工商业的管制，收缩政府职能。特别是在经济全球化一体化、竞争日益激烈的条件下，政府必须收缩职能，这不仅是企业的诉求，也是WTO规则的要求。

（二）关于分权问题分权化表现为中央和地方政府在处理事权和财权关系时，充分下放权力，以实现削减预算开支、调动地方积极性，充分实现民主的目标。王绍光先生在对分权问题作深入研究后指出：古今中外，尽管各国中央与地方权限划分的目的和所要解决的主要问题存在诸多差异，但其本质或核心内容则是相同或相近的。这就是：维护国家利益；推动和促进社会的经济发展；提高政府的工作效能；在中央政府和地方政府财权的划分上，中央政府的财政收入或财政支出应占财政总收入或总支出的50%以上。

（三）关于绩效化问题绩效化主要是指政府及其部门要有企业家的精神，要讲求效率，以较少的钱办较多的事。从过去注重投入管理转到注重结果管理，更多地从直接管理过渡到间接管理。政府采购就是一个例子。通过政府采购，可以缩小政府、提高效率，增加透明、减少腐败，可以说是有百利而无一害。多年的实践证明，政府管事太多，不仅效率低、管不好，负担也十分沉重。1999年我国财政供养人员已达3 800万人（占总人口的3.3%），比1978年增长了88.6%，大大高于我国同期的人口增长速度，而行政经费的增加幅度则更快中国财政支出的行政管理费，1996年为1 040.8亿元，比1980年的66.79亿元增长了14.5倍（同期财政总支出只增长5.46倍）。行政管理费占财政支出的比重，“六五”期间为6.8%，“七五”期间为8.8%，“八五”期间上升到了11.9%，1996年进一步增加到13.1%。这还不包括预算外资金（据估算，大约为3 800多亿元）。。据有关专家分析，仅财政供养人员的工资性开支，每年增加的部分就占当年新增财力的60%，不少地区则高达80%以上。有的地方，为了维持政府机构的运转，甚至不惜搞预算外资金，乱收费、乱罚款、乱摊派，私设“小金库”，严重扰乱财经秩序。因此，精简政府机构、减少财政供养人员已成必然。

三、关于政府职能与政府行为的理念

政府的职能包括政治职能、经济职能和文化职能。经济职能是政治、文化职能的物质基础，必须放在十分突出的位置来研究和规范。界定经济职能与价值取向有关，主要是要处理好公平与效率的关系问题。在这方面，中央的精神是明确的，即效率优先，兼顾公平。这也是市场经济的要求。从我国国情出发，以下几个方面是应当注意和强化的：

（一）投资主体追求利润最大化加入WTO后，随着关税壁垒的降低和破除，企业之间的竞争首先表现为体制上的竞争。而投资主体能否追求利润最大化，则是体制竞争的根本所在。之所以前不久的“国有股减持”问题引发那么大的争论，根源就在于此。可以肯定地说，国有股减持是必然的，否则股市风险降不下来，股民的信心提不上去，股市融资的渠道就会滞塞。因此，今后的方向是：政府及其部门要从投资主体的位置上退出，而且还要引导国有、集体经济不再投资办企业，并从原有的企业中逐步淡出。

（二）生产要素市场化为了达到通过市场来优化资源配置的目的，凡是能进入市场的生产要素都应当进入市场。但是，目前还有不少生产要素尚未进入市场，如土地、产权等。这既阻碍了要素的有序流动和资源的优化配置，也不利于交易的公开透明和公平公正。此类问题，还有待于通过深化改革来逐步解决。

（三）要素流转费用最低化目前，我国生产要素的流转费用尚高，一方面主要是税费项目多而且幅度较高；另一方面是管理成本高；此外，投资软环境的缺陷，也加重了投资者的负担。比如，大中城市的房地产交易税、汽车购置费都是偏高的。一些商品和收费项目的定价，由于没有经过听证又缺少竞争，往往也偏高。

（四）生产要素聚集和流动环境的优化重点是建立公平交易、生产要素有序流动的软环境。包括政府部门建立有效的交易规则；对恶性垄断和地方、部门保护以及对有毒有害产品的生产、使用，采取制约措施；促进充分就业、维护收入分配的合理公平；建立和完善社会保障体系，强化政府的信息引导和服务，使投资主体超脱于社会管理事务，致力于企业经营和市场运作等。

（五）扩大有效要素资源并促进要素流动重点是解决三个问题：努力扩大区域内的有效要素资源数量；促进生产要素的充分流动；推动要素在更大的范围内流转。为什么我们要实施“走出去战略”、西方国家元首出访都要带领一个庞大的企业家代表团呢？从理论上来说，就是政府具有推动要素在更大范围内流转的职能。

不管是中央政府还是地方政府，都应按这个方向去改革和转变职能。但是，由于中央政府与地方政府的事权、责任和重点有所不同，加上转轨时期的特殊性，对中央政府来说，当前应当重点管好以下六个方面的事情（或者说是应当强化的职能）：

1.加强国防建设，推行独立自主的和平外交政策，维护国家的独立、统一，主权和领土完整。

2.维护全国的政治和社会稳定，实行宏观调控，保持国民经济的持续、健康发展。

3.制定科学的国家经济社会发展战略和规划；加强全国性的基础设施建设，指导产业结构调整；积极发展科教、文卫、体育事业，努力提高国民素质和国民经济的科技含量。

4.建立统一的社会保障体系；完善分配政策和调控机制，调节国民收入和财富分配。

5.培育和建立统一的市场体系，维护良好的市场秩序，消除地方保护主义，保证市场经济的正常运行；抑制和防止市场的消极作用，为市场经济的健康发展提供良好服务。

6.创造良好的对外经济交流与合作环境，促进国内企业参与国际市场竞争。

四、关于我部转变职能的任务和重点

从农业部情况看，当前转变职能需要着重研究和抓好如下几项工作：理顺机关司局之间、机关司局与事业单位之间的工作关系；清理、减少审批事项；规范、简化和公开办事程序；进一步明确新增职能定位；结合事业单位改革，将不属于政府管理或可以不管的职能，以及属于政府履行职能的技术支撑环节，转移或委托给事业单位；调整直属单位的机构、编制，充分发挥社团和社会中介组织的作用。

2000年在“三个转变”过程中，职能协调已作为重点来抓，形成了“104条”，职能交叉问题已得到很大程度的解决。因此，2001年把清理行政审批和规范办事程序作为重点。清理审批事项的工作2000年就已开始，当时清理汇总出来的行政审批事项总共是74项，而取消的只有2项。在保留的72项中，有43项是有法律依据的，其他29项属于部门规章、文件规定。除此之外，还有一些司局自行规定了一些审批事项没有上报。这些没有依据和没有上报的审批事项，要认真研究，按照“合法、合理、效能、责任、监督”的原则，凡是没有法律法规依据又不符合市场经济发展要求的，都应当取消或者转移。

规范办事程序方面，重点是要把涉及公共管理事务（尤其是投资项目审批）方面的工作的办事程序和规则进行规范，最终编写出重点岗位的《业务工作规范》，并予以公布，以便于大家遵循和监督。对于新增职能，也要认真研究并加以落实。

总之，农业行政管理体制改革是一个渐进的过程，今后一个时期，都要按照准确定位、规范行为、搞好服务的指导思想，继续深入研究，不断提高认识，努力搞好协调，积极促进符合市场经济要求的政府管理职能和机制的形成和完善，为经济建设提供优质高效的服务。