农业部农村经济研究中心  柯炳生

一

江泽民同志在“七一”讲话中指出：“总结80年的奋斗历程和基本经验，展望新世纪的艰巨任务和光明前途，我们党要继续站在时代前列，带领人民胜利前进，归结起来，就是必须始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益”，“我们党要始终代表中国先进生产力的发展要求，就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须努力符合生产力发展的规律，体现不断推动社会生产力的解放和发展的要求，尤其是要体现推动先进生产力发展的要求，通过发展生产力不断提高人民群众的生活水平”，“我们党要始终代表中国先进文化的前进方向，就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须努力体现发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化的要求，促进全民族思想道德素质和科学文化素质的不断提高，为我国经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持”，“我们党始终代表中国最广大人民的根本利益，就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿，充分发挥人民群众的积极性主动性创造性，在社会不断发展进步的基础上，使人民获得切实的经济、政治、文化利益。”

“三个代表”重要思想，是以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体高举邓小平理论伟大旗帜，依据党的基本理论、基本路线和基本纲领，运用辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论，深刻分析和敏锐把握党和国家政治、经济和文化建设中具有全局性、战略性、前瞻性的重大问题，聚精会神地抓党的建设的重大理论成果，为我们党认识自己、加强自己、提高自己提供了强大的思想武器。“三个代表”的要求，是我们党的立党之本、执政之基、力量之源，是不断推进理论创新、制度创新和科技创新，不断夺取建设有中国特色社会主义事业新胜利的根本要求。

我国是一个农业大国，具有9亿农业和农村人口，农业经济和农村经济的发展，不仅关系到9亿人民的利益，而且关系到整个国民经济的发展。没有农村经济的发展，就没有整个国民经济的发展，没有农民的小康，就没有全国的小康，没有农业的现代化，就没有整个国民经济的现代化。因此，全面贯彻“三个代表”的要求，就必须做好农村工作，大力促进农村生产力的发展。我国入世之后，既对我国农业带来了许多机遇，也带来了一系列挑战。为了维护我国广大农民的利益，就更需要按照先进生产力的发展要求，加快我国农业和农村经济体制的改革，促进科技进步的发展，不断提高我国农业的生产能力和生产效率，提高我国农业的国际竞争力，进而不断提高我国广大农民的收入水平，促进农村经济的健康、稳定、长期发展。

二

我国的农业经过了20多年的改革开放，发生了翻天覆地的变化。尤其是从根本上扭转了长期以来的供给不足状态，在满足人们对农产品数量与质量需求、促进国民经济发展和提高农民生活水平等方面，均取得了前所未有、举世瞩目的成就。但是，面向新的世纪，面向新的世界发展趋势，面向世界经济一体化的潮流，面向更高的要求，我国未来农业的发展也遇到了一系列新的挑战。

从我国农业发展的国内环境和条件来看，我国农业面临的挑战和制约因素可以概括为三大方面，即资源约束、结构约束和制度约束。

（一）资源约束

这包括自然资源、经济资源和人力资源。

1、自然资源约束表现为土地和水资源约束，包括数量和质量两个方面。我国耕地在数量上人均仅一亩多点，相当于世界平均水平的1/3。而且我国耕地的质量较差，陡坡地、干旱土地、盐碱地、砂石地等贫瘠土地所占比重很大。许多现在开垦为耕地的土地，还不如西欧和北美的牧业用地的质量，在那些国家中根本不会被垦为耕地。由于所有能够开垦为耕地的土地几乎全部开垦了，所以留作牧业用地的土地质量就更差了，远远无法与发达国家的牧业用地质量相比。我国的水资源全国人均占有量仅相当于世界平均水平的1/4。而且在空间分布上极不平衡，长江以北耕地面积占60％以上，而淡水资源不足6％。华北和西北地区严重缺乏水资源。此外，各种水体的污染也进一步加剧了水资源的短缺问题。资源的贫乏造成了一些地方对资源的过度利用，产生了生态环境的破坏问题，如南方广大山区和北方黄土高原地区的水土流失问题，半干旱地区的沙漠化问题等等。

2、经济资源约束表现为农业基础设施、装备条件和各项投入仍然十分薄弱，抗御各种自然灾害尤其是洪涝灾害的能力较低，也远远不能适应现代化农业的需要。农业技术装备水平低，农业机械化水平很低，全国有近9 000万头役畜，平均每两个农户一头。大部分作业过程仍然是靠繁重的人力来完成。现代农业投入品数量较低，质量方面的差距更大。我国化肥的使用数量不算很低，但是在各个地区之间不平衡，而且质量差异很大。在作物和畜禽品种方面，低产和低质品种仍然占很大比重。畜牧饲养的饲料投入结构水平较低。工业饲料投入仅占饲料总使用量的30％左右。农业投资和农业资金短缺。不论是政府投资、社会投资还是农户自己的投资，都远远不能适应农业的要求。

3、在人力资源方面，农业就业者素质较差，受教育水平低，文盲、半文盲比例高达20％以上，综合素质较低。农业科技成果的研究和转化程度仍然不能适应农业生产发展的要求，技术进步对农业生产的贡献率仅仅为42％。

（二）结构约束

包括农业经营规模结构、市场结构、地区结构等。

1、农业经营规模极为狭小。我国农户的土地经营规模平均仅为半公顷左右，相当于北美的0.25%，西欧的2.5%。据1997年农业普查资料，农业户经营耕地面积在0.2公顷以下的占30％，0.2-1公顷的占63％，1-2公顷的占5％，2公顷以上的仅占2％。在畜牧业生产方面，有一些集约化和工厂化的饲养规模较大，但是就全国平均而言，无论是养猪业、养牛业还是养禽业，仍然是家庭副业型的生产占主要比重，平均规模也是极为狭小。据农业普查，养猪农户总数有1.35亿户，其中养猪规模在5头以下的占77％，6-10头占17％，11-50头的占6％，50头以上的仅占0.2％。根据预测，我国到2030年时农村人口仍然会占50％左右，即为8亿人。即使农村人口中有一半务农，每个农户的土地规模也不过会增加到1公顷左右，仍然是极为狭小型的。这种小规模的企业结构状态，不利于先进科学技术的应用，妨碍农业劳动生产率的提高，制约着国际竞争力的加强，是我国农业现代化道路上长期存在的最主要的障碍之一。

2、在市场结构方面，在经营者结构、营销渠道、信息体系、加工与储运等等方面等等，都仍然远远不能适应市场经济和开放经济发展对农产品的需要。

3、在地区结构方面，突出的是东中西部的农业发展差异。东部沿海地区在收入水平、消费水平、生产力水平、技术水平等等方面，都几倍于中西部的水平。在文化和观念方面，差别也是鲜明的。在经济和社会的发展过程中，各个地区都会不断提高水平，但是由于发展速度的差异，地区的差别在相当长的一个时期中，不仅不会缩小，而且会有所加大。

（三）体制约束

体制约束的集中表现是计划经济体制的影响仍然顽强地（尽管是程度不同地）存在着。具体表现在农产品市场流通政策、土地资源与劳动力资源的配置政策、税费制度等等（此外，在一些地方，地方政府仍然存在着较强的直接干预农民生产决策倾向）。

1、在市场流通政策和体系方面，最主要的农产品的经营者仍然带有很强的计划经济特点。一是国有和准国有企业仍然是主体，尤其是在跨地区的大规模的经营方面；二是这些企业仍然没有成为真正的独立的企业，没有真正实现政企分开，突出的表现是企业组织完全按行政区域划定；三是国有部门的行业垄断问题仍然非常明显；四是地区封锁和地区垄断现象普遍，没有形成一个真正的统一市场。

2、在土地政策方面，仍有一些不完善之处，对农民的承包经营权和对30年承包期政策的理解、解释、执行和落实方面，仍有不少问题，有待继续研究和深化改革。

3、在劳动力流动政策方面，仍然有一系列的限制因素，有些城市的限制政策极为不合理，地方法规与国家的宏观政策严重抵触，制约了农业劳动力的向外转移。

    4、在税费制度方面，为了减轻农民负担，正在进行改革试验。由于受各种因素和观念的制约，改革的难度较大，而且改革的思路仍然限于减轻农民负担，而不是向发达国家那样，完全取消对农民和农业的税费。

5、在一些地区，地方政府还不同程度地存在着对农民生产决策的直接干预现象，尤其是在经济不发达地区。

所有上述这些因素，归根结底，基础根源是没有遵循市场经济机制。

三

展望未来，我国农业发展仍然面临着三大目标或战略性任务，即发展生产、提高收入和保护环境。发展生产，既包括在数量上切实保证国家食物安全，又包括在质量和品种上充分满足人们日益提高的食品需求，也还包括在价格上保证消费者承受得起。由于我国的人口将不断增加，人均的消费需求将不断增加，而各种农业自然资源却要不可避免地要减少，因此，这并不是一个轻松的目标。提高农民收入，既包括彻底消除农村贫困人口，又包括缩小城乡居民之间和农村地区之间的差异。近年来农民收入增长缓慢，增长幅度连续下降，而更重要的是这种趋势难以在短期内根本扭转。据统计，农民收入中来自农业的收入值在1998年和1999年分别比上年下降30元和43元。因此，这是一个更为艰巨的任务。保护资源与生态，既是保护农业生产条件和保护农业可持续发展的需要，又是保证人们生活环境质量和整个国民经济可持续发展的需要。在许多地方，短期经济发展措施与长期生态环境目标的矛盾，已经变得日益突出。

上述三大目标，是我国农业发展所必须要兼顾的基本目标。无论是否加入世贸，无论与国际市场的关系如何，均是如此。实际上，在分析判断加入世贸后的利弊、挑战与机遇时，也是应当以这三大目标来衡量的。为了在国际化和世界市场一体化的大背景下，努力实现这些目标，需要在很多方面做出长期不懈的努力。其中尤其要在以下几个方面做出切实的努力。

（一）继续加快深化改革。要继续落实和完善以家庭承包责任制为核心的基本经营制度，完善和细化土地承包30年不变的政策，切实给农民以稳定和有保障的土地经营权，保障农民生产者享有充分的生产决策自主权和收益权；要继续完善和深化农产品流通政策改革，加强市场流通体系建设。规范市场行为，消除各种形式的市场垄断，营造出一个公平竞争的环境，加强国有企业政企分开的改革，使得国有农产品营销企业彻底打破行政区属关系，提高不同地区国有企业之间的市场竞争和优胜劣汰，要严厉制止地方政府出于地方财政利益的考虑，用行政手段对市场进行各种封锁和限制，建立起一个内部通畅的全国统一市场；加快农村税费改革的步伐，不断减轻农民的负担，使得我国农民能够轻装应对国际市场的挑战；应当加快改革城镇化政策，促进农村劳动力向城镇的流动和转移，在相当的意义上，我国城镇化政策的深化改革将对我国未来农业的发展具有直接的制约影响。

（二）加快推进科技进步。从长期发展看，科技进步既是提高农产品生产总量（单产）的根本因素，也是提高农产品质量的关键。同时对劳动生产率的提高也具有重要影响。从农业的特点和我国的实际情况出发，我认为加快我国农业科技进步的总体思路应是：科学研究公益化，开发推广社会化。

1、把增加对农业科研投入作为增加农业投入的重点。我国的农业科研的投资强度（农业科研经费占农业国内生产总值的比例）仅为0.4%左右，不到世界平均水平的一半，相当于发达国家的1/10(黄季昆，中国农业科学院研究报告)。农业科研周期长，社会效益很大而研究者得到的市场经济回报很少，社会公益性很强。在鼓励社会多元化多种形式增加投入的同时，政府应当大力提高对农业科研的财政支持。

2、把对农业科研的投入作为对农业科技投入的重点。农业科技，包括研究、开发和推广。国家投入的财力有限，应当将重点放在科研方面。研究与开发和推广的关系，是源与流的关系。没有大量的研究成果作为支撑，开发和推广就是无源之水。在事业机构改革中，应当充分考虑农业科研单位的社会公益性特点，保持农业科技队伍的稳定。尤其是对基础性研究来说，更是如此。如果不考虑农业科研机构的特点，笼统地将农业研究部门作为一个一般性的事业单位推向市场，让各研究机构自谋生路，那么，在短期内可能问题不大，国家财政可以减轻一些负担。但是，这必将对我国农业科技的长远发展极为不利。事实上，一个时期以来，农业科技方面有一些不健康的发展趋势已经出现，其中非常突出的是：农业科研的分散化、小型化、急功近利化，而重大的科研成果不足。

3、把农业技术开发和推广体系的重点转向社会化。继续深化政府农业推广体系的改革，大力提倡和鼓励涉农企业的技术推广，逐步形成以企业、专业协会、专业合作社和各种产业化组织为主的多元农业科技推广体系。国外发达国家的普遍经验已经表明，只有多元化的农业科技推广体系才能够满足农民的需求。从我国的实际情况看，受国家财政能力所限，就更应鼓励社会技术推广服务体系的发展。

4、把农业科研向产前和产后部门扩展。除了农业生产过程本身之外，还要加强对农业投入品工业的科技工作，提供高质量、低价格的农资品；要加强食品加工业的研究科技水平，因为对农产品的需求已经日益从原料的需求转变为不同程度的加工产品的需求，食品加工业的不断发展，将大大提高市场开拓和竞争力。

（三）进一步加强农业的基础设施建设。如上所述，我国未来的农业发展将受到资源条件的很大制约。我国农业未来的发展，已经不再可能继续进行外延式扩大再生产，而只能是靠科技和投入。农业基础设施建设在我国具有非同寻常的重要意义，就在于我国的农业资源的利用程度已经非常之高，后备资源极为有限。因此，如何用好、保护好现有的资源，对确保我国今后的农业综合生产能力和农业可持续发展，具有极为重要的意义。治理改造中低产田，保护土地尤其是一些边际性土地（易水土流失、沙化、盐碱化等），加强和维护水利设施等等，均是重要的方面。一方面，国家应当继续加大财政支农的投入力度，另一方面，也要依靠合理有效的土地经营制度，调动农民和社会进行农业基础设施投入的积极性。

（四）加强多层次的结构调整。进行农业结构的调整应当注意把握好以下几个方面的问题：

1、农业内部结构调整应以市场为导向。农业结构调整的目的在于更好地满足市场需求，通过更好地满足市场需求而提高经济效益，从而提高农民的收入。这个市场需求既包括国内市场的需求，也包括国际市场的需求。这是结构调整的根本目标。应当注意防止一些地方政府将结构调整本身当成了目标，为了调整而调整，不尊重市场需求规律，乱调整，瞎指挥，误导农民生产者，甚至进行强迫命令。一些地方政府的职能转变很不到位，仍然以计划经济的思维方式和工作方法来指导农业经济，仍然企图干那些不该干、干不好、干不了的事。政府责无旁贷应当干的事情，包括规范市场、提供信息和预测、促进技术创新、进行规划等等，很多地方政府仍然处于不愿干、不会干的状态。

2、农业内部结构调整重在提高质量。由于我国农产品市场上目前没有明显的供给短期的产品，因此，在产品质量不变的情况下的增减调整，并不能起到真正的消除过剩、扩大需求的目的。这时的调整，只能是改变过剩的具体产品类别，而不能改变农产品供给的总体过剩状况。只有大大改善和提高产品的质量，才能够有效地改变供求关系。首先，高质量或者新品种产品供给的出现本身可以起到创造需求的作用。例如，通过保鲜技术延长一些季节性很强的农产品的供货时间，可以扩大对该产品的需求。其次，高质量的产品可以起到进口替代作用。例如，啤酒大麦、专用小麦等等，质量提高之后就可以扩大对国内供给的需求而减少进口。再次，只有质量提高了才能够增加在国际市场的竞争力。只有不断提高产品的质量，已经占据了的市场可以保持和扩大，没有占据了的市场可以去开拓和发展。

3、结构调整与收入的提高是一个动态过程和长期任务，应注意防止短期思想与行为。农业生产和农民收入的发展，受着一系列因素的影响，具有一定的规律。在计划经济和极度短缺的情况下，生产的发展就可以直接提高收入；在计划价格的条件下，提价就可以直接提高收入；在整个国民经济快速发展的时期，对农产品的食品需求和非食品需求都会旺盛增长，农民的收入也就可以随着增长；在农业劳动力向非农业部门快速转移的时期，农民的收入也可以获得较快的增长。当上述条件都发生了变化时，农民的收入情况也必然发生变化。由于上述条件都不可能长期持续存在，大都带有过渡时期的性质，因此，农民收入的提高，也必然会随着上述条件的变化而变慢。说我国农业发展进入了一个新的阶段，在很大的意义上，就是指进入了常规性发展的阶段。这时候，很难找到一个能够起到非常明显和直接的大幅度提高农民收入的现实途径，不可能有立竿见影的灵丹妙药。不充分地认识到这一点，而采取急功近利的态度，只能是“欲速则不达”，适得其反。正确的态度是扎扎实实地做好各种基础性工作，进行稳定而长期不懈地努力，在加强农业基础设施和条件、按照资源比较优势和市场规律搞好宏观布局规划、加强科学研究与开发、提高产品质量、完善市场体系、深化市场政策改革等等方面下功夫，花气力。这些方面的措施才是长久之计。

4、从长期看，仅有农业内部的结构调整远远不够，还必须有农业与非农业、农村与城市之间的结构调整，后者至少比前者重要。事实上，在发达国家谈到农业结构的调整时，一般都是指农业内部与外部同时发生变化的调整，是指在一部分农业劳动力向外转移的同时，农业内部规模结构发生变化的过程。调整的结果是从事农业的劳动力减少了，每个农业企业的规模扩大了。没有农业劳动力向非农业的转移和农村人口向城市的转移，仅仅靠农业内部结构的调整，对增加农民收入的作用毕竟是有限的。没有这两个转移，一方面，农业劳动生产率的提高受到限制，另一方面，农产品需求的增长也受到了限制。这两个方面的限制都不利于农民收入的增长。加强和加速两个转移，会从农产品的生产和需求两个方面对农民的收入增长注入持久的强大动力。