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关于权力运行机制问题刍议

来源：时间：2004-07-15

驻部纪检组监察局杨桂贞

党的十五届六中全会《决定》指出：“建立结构合理，配置科学，程序严密，制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行是防止以权谋私的根本举措。”这是党中央从源头上预防和治理腐败的重大决策，是新形势下反腐败工作得以深化的重要标志。如何构建适合市场经济发展需要的权力运行机制是我国体制改革和制度创新的一个重要方面。笔者就此问题谈一点浅见。

一、建立权力有序运行机制是市场经济发展的需要

权力运行机制是政府、部门、单位利用权力所具有的强制性和支配、控制、管理力量在行政运作过程中的制衡手段。权力具有腐蚀性和侵犯性的特点，权力运行的正确，它便是为社会、为人民谋利益的工具。权力被滥用，它便成了腐蚀人们灵魂、谋取个人私利的手段。当前，我国体制改革和制度创新，就是要科学设置权力、规范管理权力，推进权力集中与分解的最佳平衡，使权力运行有序，实现权力相互制衡和控制，保证权力运行机制的高效和廉洁。在计划经济时期，权力作为垄断的运行机制管理模式，这种机制有利于权力的高效率运行，有力地保证了我国集中力量，多快好省地进行社会主义革命和建设。随着改革开放和社会主义市场经济体制的进一步建立，我国国民经济运行机制发生了深刻变化，市场配置资源程度越来越大，政府各部门的基本职责和任务都发生了变化，行政运行机制在适应新形势、新情况、新任务中也在不断改革和深化，人们的思维方式、价值观、世界观也在经济转轨、社会转型和经济快速增长的新旧两种体制交替的大变革中发生着变化。其利益主体趋向多元化，市场经济的负效应也相伴而生，在等价交换原则的支配下，一切有使用价值的东西都具有转化为商品的内在冲动，利益冲动的膨胀诱使意志薄弱者手中的权力走向异化，上了市场，成了商品。经济生活中出现了金钱开路、幕后不正当交易；政治生活中出现了市场渗透，公共权力商品化、利益化、私有化、权钱交易；精神生活中出现了金钱至上、既得利益至上、个人价值至上。尤其手中握有某种权力的领导干部和国家工作人员，更容易经不起考验，心理扭曲，心理失衡，而导致权力违规运行，腐败现象滋生蔓延，各种不正之风，严重的不廉洁行为，败坏了党风和社会风气。然而在市场经济体制下建立起来的权力运行机制的某些具体环节日益显露出与现实形势发展对权力制约的要求不相适应的现象，因此亟须建立规范的权力机制，并以有效运行机制为尺度，既制约权力滥用，又不妨碍权力的正常运转，以提高行政效能为制约界限和追求目标，来衡量现行的权力运行。使权力的运行真正代表先进社会生产力发展的要求，代表先进文化的前进方向，代表广大人民群众的根本利益，适应市场经济发展的需要。

二、权力运行机制存在的主要弊端

从近年来曝光的一些案件情况看，权力腐败是导致犯罪或犯错误的根本原因，从中可以看出现行国家权力运行机制存在的一些弊端：

（一）权力过于集中。经济学家指出，现在包括行政改革项目在内的政府配置的社会资源占整个社会资源的70%以上，正是政府职能部门行政审批项目和审批权力太多、太集中、太具体，给权力寻租以可乘之机，也造成行贿和腐败的市场。“物必自腐而后虫生”，如果手中握有权力的人一旦思想长堤崩溃，私欲膨胀，就会利令智昏，千方百计去满足个人需要，就会导致行政权力与行政行为违背社会规范，超越职权和不当用权。权力的失控，必然会损害国家和人民利益。一些大案要案足以说明权力集中与职务犯罪具有内在联系，职权的集中性与决策的随意性直接关联，成了权力与非规范运行的体制基础。权力集中于个人就为暗箱操作的运行方式提供便利，为以权谋私留下隐患。同时，权力集中程度与犯罪金额可能达到的最大值成正比例关系，如成克杰案中，行贿人之所以行贿上百万、上千万元，就是成克杰手中握有的权力集中，高度的权力一旦介入市场，就能改变无以数计的金钱归属。

（二）私欲驱动权力运行。产生腐败的总源头或者总根源是权力加私欲，私欲驱动权力的结果。腐败总是依附权力而存在的，手中没有权力的人不可能腐败，只有拥有了权力，才有可能在经济上贪污受贿；在用人上任人唯亲，买官卖官；在工作上失职渎职；在生活上色情堕落。权力的腐败无论何种形式，最终都归结为权力的私欲性，当权者一旦私欲膨胀，其手中握有的权力就会偏离正常规律运行轨道，权力就会无限扩张，必定丧德、丧志、丧气、丧命。从一些案例看，有些领导干部就是起因于私欲，才使手中的权力变质而实施贪污、受贿、索贿、腐化堕落，而受到法律制裁和党纪政纪处分。如发生在我们身边的案件——长江水产研究所原所长柯福恩把甲鱼项目基地负责人的权力作为捞取个人私利的资本，一个人说了算，随意从银行贷巨资，造成了长江所负债累累，亏损1 000多万元。一人当官，全家受益，贪污、受贿、非法所得达25万元，被判有期徒刑12年。还有的单位领导干部利用手中的权力为小集团利益服务，截留收入款私设“小金库”。有的利用手中持有项目立项、项目审批、项目执行等权力收受礼金、搞特权等等。

（三）行政权力至上。转变政府职能的核心和实质就是下放权力，机构改革中放权比精简更重要，更关键。放权才能精简，精简必须放权，而政府的权力都体现在审批权上。一些人认为有权就有一切，有权不使，过期作废，一旦在任，就肆意用权，把权力作为谋取个人私利或小集团利益的工具和筹码。在改革行政运行机制中一提到减少和规范行政审批权力，就想方设法拖延、抵触，千方百计争取保留权力，目的是自恃掌权的荣耀，削权等于“失威”、“失利”、“失尊”。无非是握权有好处，身份倍增、有利可图。从机构改革至目前的行政运行中仍然存在着个别部门把权力视为己有的现象，减人可以，减权断然不行，别人都不应该管，只有我管才是道理，造成部门、单位之间关系不顺、相互扯皮、职能交叉、人少事多，使行政运行机制不畅，影响工作效率。有的行政单位以工作忙不过来或以支持事业单位发展为理由，将行政职能权下放给所属事业单位，因此造成有些事业单位利用行政职权将本不应该收费的项目收费，获取非法收入。有的单位未执行国家关于收支两条线的规定，将财政返款和收入款不入账，形成“小金库”，名义是为了“创收”，实则为单位小集团利益服务。职能混淆，职责不清，权限不规范，在权力机制运行中出现的问题在一些案件中多有教训。

（四）权力运作未全面公开。我国目前行政审批中事项多，标准不一，程序也不健全，自由裁量空间较大，很容易诱发以权谋私、权钱交易等违法违规行为。行政审批项目，是一种十分重要的社会资源，是依照国家法律法规，经充分科学论证而设置的。因此，行政运行机制必须制约有效，握有权力的部门和国家工作人员必须代表国家利益来行使权力，才能使行政审批的项目发挥其应有的效益。但一些有审批权的持有者却用党和国家赋予的项目审批、立项、资金拨付、项目执行等环节中的权力搞特权。因而也就出现了为争项目、要资金，找门子、托关系、送礼等幕后交易。持权者就会因素质高低、或因感情亲疏、或因地域差异、或因利益的驱使，使其权力审批运行机制带有本部门小团体利益、乃至从个人私利出发，带有随意性和片面性。由于我国缺乏政务公开即权力运作过程公开的机制，国家也没有硬性措施规定权力执行者公开权力运行的情况，公民也无权要求权力运行公开化，同时受传统观念影响，当权者又强调权力的神秘化，在不规范、不成熟的市场经济条件下，表现尤为突出。

（五）权力制约机制不力。法国著名思想家孟德斯鸠提出：“不受制约的权力必然产生腐败”，在权力的行使和运用上应当把法律和制度作为约束机制，即使一个权力行使者在权力运用中出现非理性人格变异，也会得到纠正。从我国情况看，各级领导机关、领导者似乎都认为应当建立权力制约机制，从形式上也能看到这种制度的存在，但实践中我们却感到，许多监督权力的机制形同虚设，许多制约权力的权力显得苍白无力，如有些腐败分子在滥用权力中几乎畅通无阻，官职还在不断提升，这就告诉我们，必须解决权力运行制约机制这个根本问题。改革开放以来我国法制建设得到了加强，但是市场经济主体的权力和公民的政治权利仍然显得短缺，管理性立法与监督性立法不平衡，无以达到权利制约权力的目的。据统计，10多年来，以管理为主要内容的法律、行政法规，占法律、行政法规总数的80%以上，而监督行政法律法规只占087%。由此可见，监督制约权力的法律法规还存在不少疏漏和缺失，造成法律法规对部分权力的制约上存在空挡。虽然管理方面的法律法规在不断完善，但在执行中还存在错位和不够到位的现象。从而增加了其权力滥用和权力腐化的可能性和必然性。

三、完善权力运行机制的思考

（一）要加快行政体制改革，规范用权行为。一是要转变政府职能，减事放权，削减行政行为。要把改革审批制度作为政府职能转变的切入点和突破口，要坚持权责一致的原则，减少或合并交叉、重复的审批事项。二是要科学设事，严格规范审批内容、条件，确定审批时限，最大限度的减少审批人员的自由量裁权。三是科学分解事权，严格内部制约机制。要调整部门、单位间的职能分工，合理划分职责权限，分解行政职能，改革事业单位职能，把该分解的事权划分清楚，把具有行政职能的权力归位于行政机关，把该事业单位管理的事项应按权限规范。形成部门、单位之间相互监督、相互制约的机制，以保证权力运行的有序性，减少权力运行的随意性，增强权力运行的公开性，维护权力运行的严肃性。四是要改革管理体制。当前，贪污、贿赂等经济腐败增多，主要原因之一是部门、单位行政管理过细，管理薄弱和管理环节过多而造成漏洞的增多。尤其财务管理过于分散和隐蔽，财务监督机制过于松散和无力。因此，必须通过体制改革对现行管理机制和财务管理体制进行改革，从根本上堵住贪污、贿赂的“财源”渠道，杜绝行政行为违纪违规现象的发生。

（二）要建立健全有关法律法规，制约权力违规运行。目前，我国存在的权力过于集中和权力失控问题，主要原因是我国法律法规不健全，无法规范和有法不依的问题较严重。因此，要结合市场经济体制改革的需要，加强行政程序立法工作。行政程序是行政机关在实施行政行为时所采取的方式、方法和步骤，只有明确制定行政机关行使权力的方式、方法和步骤，才能严格规范行政机关的行政行为，才能使权力运行机制严密、科学、有序运行；要加快行政审批制度改革，防止和减少权力主体失职、越权和滥用职权；要完善廉政方面的法律、法规，着重建立公职人员个人收入、财产申报、收受馈赠登记、重大事项报告制度和回避制度；要完善办事公开制度，提高权力运行的透明度；要加强监督制约方面的法律法规建设，制定《反腐败法》、《用权不当责任追究法》、《行政权力法律规范》、《监督法》等等，强化行政监察职能。通过立法对权力运行程序和范围以及监督手段做出明确的规定，切实加强对行政权力的制约和监督，使其依法行政，规范运作。

（三）搞好权力分解，建立科学的权力制衡机制。权力分解，就是使分解的权力相互之间形成一种制衡关系，才能产生有效的制约效果。权力分解和权力制约是社会主义市场经济发展的内在要求。市场经济的发展促使多元化的利益主体必须协调发展，与分配不公相伴随的利益侵占现象必须制止。权力的分解是防止权力脱离人民利益的一项重大措施，也是社会主义政治文化发展的高度结晶。如果多项权力由一个集中的权力所支配，就很难形成权力间的制约关系，如果一个权力依附于另一个权力，权力之间形成隶属关系，则意味着权力形同虚设，不能形成有效的制约。权力的分解达到权力的相互制约，其目的是使每一项权力的行使都限定在一定范围之内，并有纠正和限制其他权力的能力和容忍其他权力纠正和限制自己的能力。这样，权力既是监督制约其他权力的主体，又是其他权力制约的对象，这样构成权力与权力之间的制约关系，使各项权力在合理构建的权力体系中和谐运作，最大限度地减少内耗。

（四）强化权力责任追究，保证权力合法运行。在我国政体框架中，尽管在赋予权力的时候也赋予了相应的责任，但是在社会实践中我们体会到的却是大量没有责任或几乎没有责任的权力。在权力几乎肆无忌惮地横发淫威的时候，责任却总是羞答答的躲在后面。究其原因，一是权力及其执行机制十分明确，而责任及其究责却十分模糊；二是权力与能力配置不合理；三是不合理的分体制衡造就主体过于强大的权力；四是没有足够的正当利益用以激励权力的正当行使；五是没有足够的分权机制无法提供严厉的外部制约机制环境；六是有法不依，执法不严。党的十四大以来，我国已经出台了各种条规制度2 500多项，国家也相继出台了《行政监察法》、《刑事诉讼法》、《刑法》等一系列法律法规，对规范权力运作、预防和惩治腐败起到了重要作用，但是腐败问题仍然很严重，重要原因就是有令不行，有禁不止，视法律法规于不顾和心存侥幸心理。因此，要强化对领导干部和握权人的责任和用权行为进行考核，建立科学规范的公务员行政行为准则，明确用权不当应负责任的追究制度和措施，以保证权力的合法运行。

（五）要健全监督制度，促进权力机制有效运行。一是要完善自律预警制度，加强各级领导干部和权力行使者的思想政治教育和法律法规的学习，提高自律意识，构筑思想道德防线，树立正确的权力观。二是要定期召开案件通报大会，以案示警。三是加强异体监督的管理机制，如对专项资金、专项基金、专项事业费、世行贷款等项目资金的立项、资金拨付、资金使用以及项目的后续管理、仪器设备等固定资产的管理监督，尤其对一些重大的权力行为制定监督措施，全程介入，跟踪检查等办法，确保权力正确行使和权力运行机制沿着制度化、法制化的轨道科学有效运行。

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