办公厅  何子阳

一

公民社会（civilsociety）曾是黑格尔、马克思等经典著作中论述资本主义社会的一个重要概念，并在20世纪末重新成为国际社会科学的一个关键范畴。随着欧洲一些发达国家政治、经济、文化的发展，政府不断在探索国家对矛盾与冲突的承受能力，保障不断发展中的社会稳定问题，兴起研究和实践公民社会。较为公认的是，目前最为符合公民社会理念的是丹麦及挪威、瑞典、芬兰等斯堪的纳维亚国家，在这些国家里已经基本上实现了一个经济上高度繁荣和文化上均质的社会。其次是德国、荷兰、卢森堡。再次是比利时、意大利、法国和西班牙，这些国家尽管也在朝着公民社会迈进，但其内部严峻的社会冲突所导致的不满、不信任，在相当大的程度上削弱了稳定的民主所必需的存在基础。即使这样，公民社会的理念日趋赢得机制上的保障和强化。

从理论研究成果和欧洲一些发达国家的实践来看，公民社会最根本的的特征，就在于它是突出每一位作为个体的公民的民主社会，每位公民的权益、需求、意愿与价值都能得到前所未有的尊重。任何一种与每位公民相关的社会行为方案和利益分配方案的设计和实施，都要以作为当事人的每位公民的自主意识认可为前提。也就是说，在公民社会里任何决策和决断，只有经过与当事人商讨、按程序才具有合法性；一切有价值的理念要赢得公众，只能靠无与伦比的竞争力，而不是靠违背公民意愿的强制性的手段。

进一步分析，现代社会里国家、社会、公民有矛盾和利益交叉甚至冲突的现象，但在根本上是共存的。“公民”属于民族国家，而民族国家同时也属于公民；公民既是国家的管理者，也是国家的被管理者。公民一方面具有在所属群体中的自治、自律，另一方面具有对国家的忠诚；一方面具有平等的权利和资格，另一方面具有对国家的责任和义务。可见，国家存在于社会和它的成员之中，社会存在于国家之中，个人既是各种群体中的一员，也是国家的一员。

二

公民社会理论有助于我们加深“三个代表”重要思想的学习理解，加深立党为公、执政为民的学习理解。

1.最大多数人的利益和全社会全民族的积极性、创造性，对党和国家事业的发展始终是最具有决定性的因素。考虑并满足最大多数人的利益要求，始终关系到党的执政的全局，关系国家经济政治文化发展的全局，关系全国各族人民团结和社会安定的全局。

2.目前，我国已经不存在阶级对立，社会各阶层的根本利益是一致的。不论是体力劳动还是脑力劳动，不论是简单劳动还是复杂劳动，只要是为发展经济作出贡献的劳动，都应当得到承认和尊重，都应当获得一定的劳动价值（报酬）。无论是农民、农民工，还是其他社会阶层的成员，都是我国社会主义现代化建设者，其利益都应实现好、维护好、发展好。

3.农民的根本利益是与全国人民的根本利益相一致的，维系于中华民族的共同理想、共同事业和共同目标。这种根本利益的一致性，是保证全国人民在政治上、道义上和精神上团结一致，克服任何困难，争取胜利的强大精神动力。这种根本利益的一致性，需要让农民真正享受到应有的权利，得到公平、公正对待，得到有力、有效的维护，才能朝着共同理想、共同事业和共同目标而奋斗。

4.农民的根本利益是全国整体利益的重要组成部分。在经济发展和社会变革进程中，各个社会阶层都有各自的具体利益需求，无疑要在全国人民的根本利益是一致的这个基础上进行调节。在市场经济条件下，卓有成效地做好调节各种具体的利益关系是一篇大文章，农业是弱质产业，广大农民是“弱势群体”，在深化改革、扩大开放、加快发展、保持稳定的过程中，应善于把广大农民的利益调节好、兼顾好、保护好。

5.农民群众的权益和利益是一个动态的、发展的过程。在各个不同的历史时期，广大农民群众有着、追求着不同的权益。在新民主主义革命时期，广大农民群众的根本利益体现在政治上得到解放，经济上得到翻身，由被剥削、被压迫变为国家和社会的主人。在社会主义革命和建设时期，要求国家自觉地不断调整和完善生产关系中不适应生产力发展要求的部分，进一步解放和发展生产力，改善农业生产和农民生活的基本条件，解决温饱问题，实现总体小康。在改革开放和建立社会主义市场经济时期，要求收入水平不断稳定提高，物质文化生活不断得到满足，实现全面小康；要求依法享有广泛的权利和自由，享有“国民待遇”。农民群众的权益和利益的历史进程，表现为从贫困、温饱到总体小康、全面小康，从生产者、经营者到市场主体、市民、国民。

6.改革开放以来，党和政府高度重视和保障广大农民的权益。实行家庭承包经营责任制，使广大农民积累自己的财产，拥有生产经营主动权、产品处置权、分配收益权，可以部分地摆脱土地的束缚，有条件地参与社会流动，由此逐步获得现代基本的一些民事权利；正在全面推进的村民自治，使广大农民享有小社区内（如果把村作为一个社区）的政治权利；正在实施的户籍制度改革、城市收容制度改革、农村低保制度试点、农村卫生医疗改革试点、落实流动人口子女义务教育责任制、外地务工人员加入工会和享受城市低保政策等，使农民享受较为广泛的社会权利，一个通过构建公民身份来解决农民问题的治国方针已经隐然成形。这正是“立党为公、执政为民”，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的充分体现。

三

权利是指权势和货利（辞海），法律上称为，与“义务”相对，指公民依法享有的权力和利益。权益和利益是紧密相联的，具有明显的一致性。没有权益就难以获得利益，有了基本权益得不到制度上保障也难以获得利益，只依靠措施推动其力量有限，利益得不到保证。由于种种原因，长期以来形成的制度、政策、措施和事实上的城乡有别、工农有别，农民并没有真正被当着社会主体和平等的一员，而仅仅是农业劳动者，他们的发展受到许多有形的、无形的和成文的、不成文的条条框框的束缚，合法权益得不到完全有效地保护，缺的就是制度保障。

——生存的权益受到影响。土地是农业的基本生产资料，是农民赖以生存的根本保障。随着城市化和工业化进程的加快，因征地造成的农民生活水平下降，就业得不到保障等问题日趋严重。据宁夏农调队对失地农民相对集中的平罗县等5县区的100户农民进行了调查，发现从2000年开始，凡涉及的失地农户，74%的家庭全部失去土地经营权，最高者人均高达5亩，最低者人均也在0.3亩以上；有26%的家庭失地后，留下的土地经营面积人均不足0.3亩。在被调查的100户农民中，有73%的家庭是近4年失去土地，失去的土地97.5%是种植业用地，43%的失地农业劳动力没有再就业机会，失地农民人均收入减少。据一份调查资料显示，浙江省1999年至2001年征用耕地57.7万亩，造成87.8万人失地。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约3 500万人剧增至2030年的1.1亿人。专家估计，这其中将有5 000万以上的农民处于既失地又失业的状态，变成“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民。用农民的话说是：农民不像农民，居民不像居民，出门是宽阔的马路，抬眼是工业厂房，但有路可走，无地生存。

——发展的权益受到影响。就经济效率而言，1978年以后的中国农村经济基本是处于不断发展的状态中，经济效率不断提高。特别是随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，社会资源，包括农村社会资源，在一定时期内得到了较为充分的利用，农业总产值有了较大程度的增长，农民收入绝对量也不断增加。然而，伴随着农业和农村经济的不断发展，农民收入的增长并不是呈现直线上升的趋势，且出现了农民收入差距不断扩大的问题。1985—2000年间，农民人均纯收入平均增长率与农林牧渔业总产值平均增长率是不匹配的。二者之比是0.73；只有在1980—1984年间，二者之比是1.54。也就是说，只有改革开放之初的四年，农民人均纯收人的平均增长率超过农林牧渔业总产值的平均增长率。再从农民承担的税费负担来看，与城市居民缴纳个人所得税的税率水平相比，农民承担8.4％的农业税率水平是很高的，城乡居民承担的税负不公平，一定程度上制约了农民生产的发展。根据现行税制规定，城市个人月工资收入低于800元起征点的不纳税，相当于个人的年收入9 600元为起征点。月工资收入超过800元起征点的部分才纳税。农民每年的收入根本达不到这样的水平，而且农业税收没有设置起征点，但是其税率水平却远远高于城市居民缴纳个人所得税的税率水平。与城镇居民最低的年个人所得税起征点9 600元相比，2001年全国农民人均纯收人为2 366.4元，其中相当一部分还是实物收入，远远低于9 600元。在这样的低收入水平上，所有的农户应该是不用纳税的。农民不但收入上不去、承担的税赋过重，而且外出务工的工资总被拖欠。全国总工会的资料显示，目前全国进城务工的农民工被拖欠的工资在1 000亿元左右。

——教育的权益受到影响。由于“二元”的社会结构和城乡结构，义务教育可分为城市义务教育和农村义务教育。当前，在农村人口和学生人数远远超过城市人口和学生人数的情况下，城市地区的义务教育发展情况要远远好于农村义务教育的发展状况。从小学生的教育经费支出看，据专家统计计算，2000年普通小学生的教育经费支出的全国平均水平为625.45元，而城镇的人均水平为841.11元，高出全国平均水平215.66元；农村人均水平为519.16元，低于全国平均水平106.29元；城乡之比为134.5∶83。普通小学生的人均预算内教育经费支出的全国平均水平为378.72元，而城镇的人均水平为515.27元，高出全国平均水平136.55元；农村的人均水平为310.58元，低于全国的平均水平68.14元；城乡之比为136.1∶82。农村教育费用不但低，而且是农户承担自己孩子的全部教育费用。教育集资费、教育附加费等都是政府面向农民征收的、用于农村义务教育的费用，而城镇居民却无需缴纳这样的费用。乡村实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，由乡、村负责筹措，而在城镇则由当地人民政府负责列入基本建设投资计划。与城市居民接受教育的机会相比，人为设置的教育费用制度，造成农民接受教育的门槛被抬高，农村居民接受教育的机会是不公平的。更值得关注的是，外出务工农民的子女在城镇享受不到城市教育制度的好处，处于失学状态。据“中国流动儿童状况调查研究报告”的结果显示，目前我国有流动儿童近2 000万，但失学率高达9.3％，即有近200万流动儿童失学。其中一直未上学者占6.85％，失学者占2.45％。另外，随着年龄的增大，流动儿童失学者的比例逐渐升高。从8~14岁，流动儿童未上学比例由0.8％增长到15.4％，中途辍学的现象比较突出。可以认为，制度歧视是造成教育机会不平等的原因之一。

——就业的权益受到影响。城乡分离的户籍制度造成城乡居民的身份不同，农民不能享有与城市居民一样的公平择业的机会。户籍制度还限制了农民迁徙的自由，将农民的生产、生活的空间固定了，使农民不能自由选择工作和生活的方式。具有农村户口的人，一生下来就是“农民”的身份。这种身份的烙印决定农民所享受的待遇与城市人是不同的。即使农民能够自由进入城市，但是这种身份特征仍然限制农民在城市中选择工作岗位上得到公平待遇。许多岗位和职业限制非城镇户口的农民就业。

——社会保障的权利受到影响。最为典型的是，农村医疗卫生防疫体系建设十分薄弱，农民无力享受一些最起码的医疗服务。温家宝总理曾经问过有多少农民的孩子在家里出世，多少农民病人死在家里？回答是：都在80％以上。两个80％以上的数字多么沉重，其背后可以用一组数据支撑。一是我国卫生资源80％集中在城市，其中2/3集中在大医院。2000年农村人均卫生事业费12元，仅为城市人均卫生事业费的27.6％。二是我国农村人口，花费的卫生费只占卫生总费用的33％，近7年内平均每年下降两个百分点。三是从1991—2000年，全国新增的卫生经费投入中只有14％投入到农村，其中专项的农村卫生费只有1.3％。从中不难发现，占全国总人口70％的9亿农村人口的身体健康，在全国医疗保健这盘棋上只占了一个小小的位置，广大农民何能享受基本的社会医疗保障权益。

四

要显现每位公民的价值与权益，并得到充分的尊重和实现，首要的是充分的尊重和实现广大农民的公民价值与权益。实现的最基本、最根本的途径是统筹城乡经济社会发展，保障农民利益。在工业化、城市化快速推进的过程中，农村人口向城镇集中，土地等生产要素向工业集聚，经济文化活动以城镇为中心展开，这是不可阻挡的历史潮流，必然带来城乡经济社会的深刻变化。但是在体制转轨、社会转型、利益格局调整过程中，如果不用制度来保障，作为弱体群体的农民利益最易受到侵害。必须顺应时势，按照统筹城乡经济社会发展的要求，积极探索农民利益的统筹保障制度，并不断加以完善，使农民真正成为工业化成果的得益者和城市化成果的享受者。

统筹城乡发展，保障农民利益，是新形势下从根本上解决“三农”问题的有效措施，也是实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民的具体体现。建立统筹保障制度，必将使农村剩余劳动力转移实现突破，加快农村人口向城镇转移；彻底打破农村现有土地利用格局，扩大农业规模经营，提高农业生产力，为农民增收、农业持续增长注入新的活力；必将彻底改变以血缘、宗族为内质的农村文化，促进社会主义精神文明建设，为城乡的长治久安打下扎实的基础；必将极大地调动和激发广大农民的积极性和创造性，形成强大的凝聚力和感召力，进一步解放和发展农村生产力，加快推进工业化和城市化，全面建设小康社会，实现城乡共同繁荣。

统筹保障制，其基本内涵是，按照统筹城乡经济社会发展的要求，打破城乡二元结构，从整体上统一筹划城乡经济结构、空间结构、人口结构、生态结构的布局，优化土地、劳动力、资金、技术等经济资源和教育、文化、卫生、交通、水利等公共资源的配置，逐步建立起城乡统一的以就业、养老、医疗为主要内容的社会保障制度，让广大农民共享工业文明和城市文明。概括地说，就是要实行城乡“体制统一、规划统筹、资源共享、利益共得”。统筹保障制作为推进城乡互补、融合的制度设计，具有开放性；同时具有全面性，它涉及产业发展、城乡建设、社会事业、劳动保障、资源配置、利益分配等诸多领域。从解决目前工业化、城市化中出现的紧要问题来看，要着力建立健全八大制度，形成比较完善的制度体系。

（一）统筹规划制度统筹规划是统筹保障制的前提条件。要改变目前城乡规划分割、建设分治的状况，把城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划，协调城乡发展，促进城乡联动，实现共同繁荣。根据经济社会发展趋势，统一编制城乡规划，促进城镇有序发展，农民梯度转移。编制城乡产业发展规划，确定产业发展布局。中心城市集中发展高新技术产业、现代制造业和服务业，城镇积极发展劳动密集型传统产业，增强吸纳农村转移劳动力的能力。编制城乡基础设施建设规划，构建环境、交通、电力、信息、教育、文化、卫生等基础设施网络体系，满足城乡居民生产生活需要。编制城乡用地规划，合理布局建设用地、住宅用地、农业用地与生态用地。

（二）土地管理制度土地制度是保障农民利益的核心制度。在严格土地利用规划的前提下，依法保障农村集体和农民对土地的所有权、占有权、使用权、处置权和收益分配权。完善土地承包制度和使用权流转制度，严格实行土地承包权30年不变政策，培育发展土地使用权流转市场，鼓励农用地依法流转，集约经营。完善土地征用补偿制度，严格限定征地的“公共利益需要”范围，逐步实行按农民社会保障、基本生活和转岗发展需要确定补偿标准。对一般建设用地，逐步实行市场化转让制度，允许农村集体土地所有权依法转让，政府控制用地性质，办理转让手续，进行税收调节。

（三）社会保障制度完善农村社会保障，促进农民土地保障转向社会保障，是统筹保障制的重中之重，是保持农村社会稳定的“稳压器”。健全被征地农民社会养老制度，个人、集体、政府三方分担筹集养老保险金，政府应每年从财政和土地出让金中安排一定比例，建立社保风险基金。逐步提高养老保障水平，最终实现与城镇社保接轨。稳步推进城镇社保向农民覆盖。逐步实行农村最低生活保障制度，形成与城镇低保水平的合理比例关系。稳步建立以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度。

（四）劳动就业制度促进劳动就业是保障人们生活的根本措施。要建立城乡统一的劳动力市场，完善镇乡就业服务机构，建设城乡互通的就业服务网络。对农民特别是被征地农民实行就业扶持政策，对企业使用进城农民，实行社会保障费补助和税收减免政策。实行农民培训制度，建立农民培训网络，对被征地人员免除培训费，补贴生活费。

（五）户籍登记制度实行按居住地登记的新型户籍制度，是打破城乡二元结构，实行城乡统一体制的核心。允许拥有合法固定住所的农村人口在城镇落户，并享受当地居民同等教育、卫生、社区服务待遇。取消城乡户籍差别，逐步实行城乡统一的计划生育政策和征兵复员政策。

（六）社区管理制度社区管理制度是优化农村服务，实现自我管理的制度要求。实行农村社区公共服务政府扶持政策，政府重点对农村社区的医疗卫生、社会治安、文化设施、社区服务设施进行补助，推动邻近农村共享社区公共服务，提高设施利用率，降低管理成本。健全社区民主自治制度，社区各类成员平等参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。加强基层党的组织建设，实行退休党员、外来党员、外来人口属地管理。

（七）公共财政制度公共财政制度，是统筹保障制的物质基础。通过调整税收和财政政策，形成更加合理的社会财富二次分配格局，建立城市反哺农村、工业反哺农业投入机制。建立城乡公平税负制度，逐步取消农业税，清理农村不合理收费项目，化解乡村债务。实行教育由县级以上财政共同负担制度，增加农村教育文化卫生投入，均衡城乡社会发展水平。加大农村基础设施投入，大力推进村庄改造和环境整治。增加农业科技投入，加大农业龙头企业技改贴息力度，扶持民营科技机构、培育新型农技推广服务体系和农业科技队伍。

（八）政治参与制度按照“扩大公民有序的政治参与”的原则，健全和完善农村村民委员会选举制度，增加有关竞选内容，增加选民对候选人了解的透明度，使选举过程真正能够反映和体现选民意志。健全和完善听证制度，对各级各类立法机关将要制订的新法律、法规等举行的听证会，应邀请农民代表参加，听取意见，使立法更加增加它的透明度和适应性；对与公民利益直接或间接相关的行政决策，应直接听取农民的意见，使决策做到民主化、科学化、公开化，有利于政府的决策符合民意和接近民意。健全和完善建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度和监督制度，使这些制度成为广大农民有序的参与政治的法律机制，发挥其应有作用。